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徐永光:《慈善组织生态环境治理九题》

2010年12月31日14:55

  一为法律规范

  英国在1601年伊丽莎白时代就有了《慈善法》。对中国《慈善法》的期待,重要的不是具体法律条文,而是立法引导思想能否厘清慈善(即民间公益)与政府责任的关系,还慈善以民间本性。有了这个根本前提,具体法律条文的制订不是困难。

  如果把《慈善法》作为民间慈善的母法,已有的《社团登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》等应该作为子法规,进行相应修订;《公益事业捐赠法》、《企业所得税法》、《信托法》等与之相关的法律法规,则应通过实施条例的制定与《慈善法》进行对接和规范。

  《慈善法》及其子法和相关法律法规,均应以保障公民做慈善的权利为基本引导思想,以鼓励民间慈善发展为目标,首先需要突破的是民间慈善组织登记难的问题。

  对现有慈善法律法规实行中的有关政府规章也需要进行清理和修订。如财政部、国家税务就非营利组织的免税资格和免税收入问题所发两个规范性文件,与《企业所得税法》及《实施条例》存在抵触,违反上位法的明确规定,限制了非营利组织的合法权利,对中国的基金会和公益慈善事业的发展造成严重阻碍。为此24家基金会联名上书国务院,请求对财政部和国家税务总局两个免税政策规范性文件进行合法性审查。

  二为政府监管

  政府对于民间慈善应负依法监管的责任。不可否定,中国民间慈善的第一推动力来自政府,正是80年代以后出现的一批有政府背景的慈善组织开展的众多公益活动,在动员公众参与慈善事业、弘扬慈善学问方面做了许多有益的探索,创立了诸如“希翼工程”、“春蕾计划”等著名公益品牌。

  20多年过去了,政府主导的慈善体制不仅没有什么变化,还有行政化控制加强的倾向。“汶川地震八成进财政账户”和“玉树地震百亿捐款收缴国库”表现为政府直接操控民间慈善捐款。尽管政府的初衷是从灾害救援和灾后重建的统筹规划考虑,希翼以此避免重复建设和资源浪费。但从呵护民间慈善角度看,这样操作肯定是弊大于利。

  官民不分的慈善体制,让一些地方政府把慈善捐款作为第二“税源”。频繁的“被捐款”、“被慈善”也对公众的慈善热情造成巨大伤害。

  政府责任越位必然导致监管缺位。故加强政府对慈善组织的监管也要从慈善体制的改革入手,让慈善组织回归民间,建立政府监管权威,有效引导慈善组织规范运行。

  三为组织善治

  现代社会结构存在政府组织,市场营利组织和非营利性组织三大部门。慈善组织所在的第三部门存在着“三个世界”。有政府(第一部门)背景的慈善组织(GONGO)为“第一世界”,有市场(第二部门)背景的非公募基金会为“第二世界”,纯粹生长自社会基层的草根NGO为“第三世界”。“三个世界”需要合作,融合,实现资源整合,优势互补。

  慈善组织属于公共机构,其资产属于社会公共财产。慈善组织的善治即好的治理的核心是如何确定理事会在机构决策中的核心地位,保持慈善组织的独立性和治理的有效性。

  对于GONGO来说,善治的首要问题是去行政化,逐步从体制上实现由官到民的转型。一个有着国家行政级别和事业单位编制的慈善机构,机构的控制权不可能来自代表社会公众的理事会。GONGO的去行政化转型还会带来来慈善资源从民间回到民间的正向流动。

  对于非公募基金会来说,内部治理并不存在类似公募基金会那样的制度障碍。但出资人的强势令许多非公募基金会理事会形同虚设,机构内部人控制、决策随意性、缺乏监督制衡、管理不专业和资金使用效率低的状况普遍存在。非公募基金会的治理现状令人堪忧,但善治对于非公募基金会来说,非不能也,实不为也!教育培训,是解决问题的关键。

  草根NPO治理的难点在于创办人的位置摆放。坚定的信仰和成功的业绩确立了这些创办人在组织内“教父”般的地位。根据治理的要义,他们必须进行角色选择。是做理事长还是做实行长。做理事长,能否真正给实行长放权?做实行长,能否接受理事会的领导?中国草根NPO仍处在“英雄创造历史”的阶段,目前还鲜有治理成功的经验。

  四为行业自律

  政府对民间慈善组织监管的门槛并非行业发展的高标准,只要你不违规,不越出道德底线,就会让你活,至于活得好不好,那是你自己的事。

  行业自律机制的建立是引领行业走向卓越的引擎。

  中国民间慈善行业已经出现三个行业自律的非正式联盟。以中国扶贫基金会、中国青基会和爱德基金会共同发起、北京恩玖信息中心实行的“中国非营利组织自律行动”及其开发的《自律准则》为先导,先后出现了非公募基金会论坛(发布了《自律宣言》)和壹基金组织的草根NGO“自律吧”。

  《十一五规划纲要》提出“要完善民间组织的自律机制”的最后一年,以“民间公益行业自律从基金会开始,基金会行业自律从信息披露开始”为目标的“基金会中心网”(www.foundationcenter.org.cn)已经上线运行。基金会中心网由35家重要的基金会共同发起,旨在建立一个全国性的基金会财务收支及资助项目和捐款信息平台,成为社会公众和捐赠者监督基金会工作、监督捐款使用的透明窗口,也成为政府强化对基金会监督管理的有效渠道。基金会中心网的目标是,成为“捐款人理性出钱,基金会透明管钱,公益组织高效花钱”的公益产业链的信息支撑平台。

  五为社会监督

  阳光是最好的杀虫剂,社会监督是慈善组织的保护神。所有慈善组织都应追求公开透明,自觉接受公众监督,以透明度赢得公众的信任,让公众“用脚投票”。

  六为公众参与

  民间慈善是大众慈善,公众自觉参与是民间慈善生生不息的源泉。敬重公众自愿参与慈善的意愿,保护公众的慈善热情,保障公众自由选择捐款受托机构的权利,是慈善体制、制度和一切慈善组织发展必须遵循的原则。

  一个健康、有活力的慈善组织生态环境,需要以遍布城乡社区的公益慈善服务终端为基础,这是公众参与的必要条件。公益慈善服务组织也将成为吸纳消化慈善资源和创造新的就业机会的重要社会部门。

  七为官民合作

  民间慈善组织的服务与政府服务一样具有公共性。党中央《深化行政管理体制改革的意见》要求“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用,更加有效地提供公共产品”。政府腾出一些公共服务的空间,用财政资金购买民间组织的社会服务,将有助于提高公共资金的使用效率,为民间公益慈善服务组织带来重要资源支撑。

  慈善组织要了解政府的需求,寻求机构使命与政府需求的契合点,提高与政府合作的能力。官民合作,共创和谐。

  八为平等竞争

  慈善资源的行政化垄断,抑制了公众慈善热情,窒息了民间慈善的活力,是得不偿失的。

  效率优先,透明为王是慈善组织竞争的原则,要通过平等竞争,保证慈善资源向最有效率的机构流动。

  九为优胜劣汰。

  一个好的慈善生态环境不能容忍慈善资源垄断,也不能庇护落后,带病运行。所有慈善组织,都应在法律规范、政府监管、组织善治、行业自律、社会监督、公众参与、官民合作、平等竞争的条件下,实行优胜劣汰,以保持慈善行业机体的健康和活力。

  (编辑:南都公益基金会理事长)

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